#生態(tài)文明建設#

全國兩會是每年的國之大事，聚焦了社會各領域所關注的熱點、難點、痛點，是廣大人民群眾關心國家發(fā)展、建言獻策，提出改革與發(fā)展建議的重要契機。2021年全國兩會，將于3月4日~5日在北京召開，兩會相關議題再次成為近期國內(nèi)外關注的熱點。

在本屆全國兩會召開之際，綠會研究室結合自身的工作實踐，建議將社區(qū)保護地納入國家自然保護地體系，以提高自然保護地體系的保護效力。具體如下：

自然保護地是進行生態(tài)建設的核心載體，在維護國家生態(tài)安全中居于首要地位，發(fā)揮著保護生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重要作用。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出要“建立國家公園體制”，標志著我國進入自然保護地建設與發(fā)展的新時代，開始由以自然保護區(qū)為核心、向以國家公園為主體的自然保護地體系轉變。這一轉變是來自中央的頂層設計，是在對過往幾十年自然保護工作總結經(jīng)驗、分析國情、厘清思路的基礎上，對原有管理體系和既有利益格局進行的重大調(diào)整和系統(tǒng)部署。

但比較遺憾的是，國家自然保護地體系的設計中，并沒有明確納入社區(qū)保護地這一在國內(nèi)探索并存在了近30年的保護地類型及保護方式。

一、我國國家自然保護地體系的基本現(xiàn)狀。

自1956年，第一個自然保護區(qū)（地）——廣東鼎湖山自然保護區(qū)建立以來，截止2019年底，全國共建立各級、各類保護地逾1.18萬個，保護面積占全國陸域國土面積的18%，管轄海域面積的4.1%，高于世界平均水平。基本形成了類型比較齊全、布局基本合理、功能相對完善的自然保護地體系。然而，隨著保護地數(shù)量逐漸增多，保護地空間區(qū)域交叉重疊、多頭管理、邊界不清、權責不明、保護與發(fā)展矛盾突出等問題愈發(fā)凸顯。2018年，新一輪國務院機構改革，結束了自然資源及保護多頭管理的局面，實現(xiàn)了由一個資源綜合部門——自然資源部來管理，并確立了建立以國家公園為主體的自然保護地體系的總體方案和指導意見。

全國自然保護區(qū)分布圖，推薦閱讀：可以收藏了！全國及各省自然保護區(qū)分布圖

根據(jù)2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（以下簡稱，《指導意見》），將對現(xiàn)有的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、海洋公園、濕地公園、冰川公園、草原公園、沙漠公園、草原風景區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、野生植物原生境保護區(qū)（點）、自然保護小區(qū)、野生動物重要棲息地等各類自然保護地開展綜合評價，按照保護區(qū)域的自然屬性、生態(tài)價值和管理目標進行梳理、調(diào)整和歸類，按生態(tài)價值和保護強度高低依次劃分為3類：國家公園、自然保護區(qū)和自然公園，逐步形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統(tǒng)。

二、補足國家自然保護地體系的不足。

《指導意見》指出，以國家公園為主體的自然保護地體系，強調(diào)了對國家代表性的、典型的、重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀的既嚴格保護又根據(jù)各類自然保護地功能定位，實行差別化管控的管理體制。雖然我國已建設的保護地數(shù)量和保護面積已高于世界平均水平，但是仍有一些不那么有國家代表性、不夠典型的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危動植物的分布區(qū)并未受到保護。以滇金絲猴（國家一級保護，瀕危EN）為例，根據(jù)2004年的調(diào)查結果顯示，野外現(xiàn)存滇金絲猴15群中，仍有3群約280只在保護區(qū)外[1]。無獨有偶，據(jù)2015年平曉鷗等對普氏原羚（國家一級保護，極危CR）的調(diào)查結果顯示，該種分布在青海湖周邊的12個分布區(qū)中，有2個分布區(qū)完全不在任何保護區(qū)范圍內(nèi)，有4個分布區(qū)在保護區(qū)周邊[2]。這樣的實例不勝枚舉。從國家層面來說，保護經(jīng)費、人員配備終究是有限的，確實很難做到將每一個受保護的生物及其棲息地納入保護區(qū)內(nèi)。

而社區(qū)保護地恰恰能補足現(xiàn)國家自然保護地這方面的不足。

普氏原羚（圖源：葛玉修）及其分布區(qū)（圖源：參考文獻[2]）

三、社區(qū)保護地的類型與實踐。

社區(qū)保護地，國際上也被稱為原住民和社區(qū)保護地（Indigenous Peoples’and Community Conserved Territories and Areas, 簡稱ICCAs），為自然保護地類型的一種。世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）將社區(qū)保護地定義為“包括重要的生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)服務和文化價值，通過習慣法或其它有效途徑，由原住民和當?shù)厣鐓^(qū)自愿保護的自然的或人工改造的生態(tài)系統(tǒng)。”社區(qū)保護地的提出，源于許多原住民和社區(qū)都與他們周遭的自然資源和生物多樣性緊密相連，他們生于斯長于斯，他們的生產(chǎn)、生活、傳統(tǒng)知識、精神需求、文化習俗都與這些自然資源和生物多樣性交織在一起，他們與自然的關系遠比劃出一塊土地設立保護區(qū)要復雜得多。如藏族的“神山圣湖”、傣族的“竜山”和彝族的“神樹林”等，這些特有的自然保護傳統(tǒng)，形成了眾多事實上的社區(qū)保護地。

ICCAs會員分布圖，圖源：ICCA Consortium

我國已在青海、西藏和云南等地開展了社區(qū)保護地的建設嘗試，如青海的措池社區(qū)保護地，覆蓋面積約2440平方公里，保護地管理權屬于當?shù)卮迕瘢纱逦瘯泶迕窆芾怼Ｔ撋鐓^(qū)保護地自發(fā)成立“村級巡護隊”，每年定期在指定的17個區(qū)域內(nèi)進行野牦牛反盜獵巡查[3]。還有，中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會（簡稱，中國綠發(fā)會）提出的“中國綠發(fā)會保護地體系（CCAfa）”，其核心是基于社區(qū)，以社區(qū)人民為中堅力量，廣泛吸納社會力量參與的保護地體系。地方政府、社會組織、民間保護團體、個人等均可以提起申請成立中國綠發(fā)會保護地，以生物多樣性保護和人文遺傳保護為主，中國綠發(fā)會主要通過保護政策、技術方法、法律支持、募集資金、媒體宣傳等形式對保護地的建設給予支持。以保護大鴇（瀕危EN）為例，它先后共建立了7個大鴇保護地，由點到線，再到形成網(wǎng)絡，橫跨五個行政區(qū)劃，全方位保護大鴇的越冬地、繁殖地和遷徙歇腳地，幾乎大鴇飛到哪就一路將保護地建到哪。通過科普宣傳，廣泛發(fā)展、支持當?shù)匾氨Ｖ驹刚唛_展巡護救助、拆鳥網(wǎng)、撿拾毒餌等，為大鴇年復一年的遷徙保駕護航。

部分中國綠發(fā)會保護地掠影，圖源：綠會

四、建議將社區(qū)保護地納入國家自然保護地體系。

目前，我國這些社區(qū)保護地既沒有得到法律認可，也沒有得到當?shù)卣墓俜秸J可，主要是在國際和國內(nèi)非政府組織支持下開展保護活動，還時常會被當?shù)卣暈?ldquo;添亂”而被排斥。然而，這些社區(qū)保護地卻是自然生態(tài)環(huán)境以及生物多樣性保護最廣泛的群眾基礎，他們有的可能沒有藏族、傣族和彝族等少數(shù)民族同袍們那樣深厚的傳統(tǒng)文化和信仰的牽絆，但是對故土的熱愛，保護生態(tài)環(huán)境改善人居環(huán)境的心愿是一樣的。

而且，社區(qū)保護地，可以不受保護區(qū)勘界、審定的約束，可根據(jù)物種的遷移路線、物種棲息地的變化而隨之改變。沒有了這些約束，社區(qū)保護地將是對國家自然保護地體系最好的補充。通過對未列入保護區(qū)的物種棲息地加以保護，能有效地把我國現(xiàn)有的破碎化的棲息地之間的連接建立起來，提高現(xiàn)國家自然保護地體系的保護效力。同時，社區(qū)保護地一般為自主成立，具有強烈的主觀能動性，能夠最大限度地調(diào)動當?shù)孛癖姷姆e極性和參與度，有利于提高全民保護意識，建立健全公眾參與自然保護的長效機制。

因此，建議自然資源部和生態(tài)環(huán)境部從頂層設計國家自然保護地體系時，將社區(qū)保護地納入其中，明確社區(qū)保護地對自然保護的貢獻，使其獲得法律和政府的官方認可。并進一步的，開展社區(qū)保護地試點或是從已有的社區(qū)保護地（如少數(shù)民族的“神山神樹”、中國綠發(fā)會保護地等）的建設和運營過程中總結經(jīng)驗，制定相應的法律法規(guī)或規(guī)章制度，規(guī)范社區(qū)保護地的行為。

參考文獻：

[1] 龍勇誠, 武瑞東. 滇金絲猴（Rhinopithecus bieti）種群數(shù)量最新調(diào)查結果[C]. 靈長類資源的保護與利用：中國扶綏國際靈長類研討會論文摘要集，2006：11.

[2] 平曉鴿, 李春旺, 李春林, 湯宋華, 方紅霞, 崔紹朋, 陳靜, 王恩光, 何玉邦, 蔡平, 張毓, 吳永林, 蔣志剛. 普氏原羚分布、種群和保護現(xiàn)狀[J]. 生物多樣性, 2018, 26(2): 177-184.

[3] 李晟之. 社區(qū)保護地建設與外來干預[M], 北京大學出版社，2014.

文/慧子 審/橡樹 編/Apple